（CWW）在我国，根据《电信条例》第三十九条和《电信用户申诉处理办法》（以下简称《办法》）第二条、第八条，电信用户与电信业务经营者因电信服务或者电信收费产生争议，电信用户应先向电信业务经营者投诉，电信业务经营者拒不答复或者电信用户对解决结果不满意的，可以向电信申诉受理机构提出申诉。由此可知，电信申诉是解决电信用户与电信业务经营者间纠纷的一种方式，类似于消费者投诉。电信申诉是在电信领域电信用户向行政机关进行投诉的具体表现形式。
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电信用户与电信业务经营者系电信服务合同关系，电信业务经营者应当按照合同内容提供相应服务，电信用户应当按照约定交纳电信费用，双方在履行电信服务合同过程中产生的纠纷，属民事合同纠纷。根据《民事诉讼法》及相关司法解释的规定，民事纠纷的法定解决途径包括和解、调解、仲裁和诉讼。最高人民法院2009年颁布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》首次明确，行政机关依法对民事纠纷进行调处后达成的调解协议具有民事合同性质，当事人可以申请法院确认其效力。电信申诉调解即是电信管理机构针对电信用户与电信业务经营者间民事纠纷开展的行政调解，建立在双方当事人自愿基础上，达成的申诉调解协议不具有强制执行力。
我国电信申诉制度存在的问题
我国电信用户基数大，电信业务经营者又长期处于垄断地位，决定了双方矛盾纠纷数量长期居高不下。据工信部发布的《工业和信息化部关于电信服务质量的通告》，2020年全年各级电信用户申诉受理机构受理电信用户申诉共136352件。电信用户申诉制度在协调解决电信用户和电信业务经营者间纠纷问题上发挥了重要作用。但是，电信管理机构处理电信服务问题在制度设计、适用范围、申诉调解、申诉实践、处理结果等5个方面仍存在相应问题。
一是在制度设计上，同时设计了申诉调解和行政处罚等措施。《电信条例》和《办法》明确了电信用户与电信业务经营者间因电信服务和电信资费问题产生纠纷的，适用电信申诉，电信管理机构对申诉事项进行调解，达成调解协议或者有一方拒绝调解的，申诉视为办结。但在《电信服务规范》《电信服务质量监督管理办法》中，对电信服务质量规定了强制性标准，违反标准的，电信管理机构可以对电信业务经营者进行责令改正，甚至行政处罚。根据上述规定，对用户反映的同一电信服务问题，电信管理机构既可以进行申诉调解，调解结束即视为办结，并不对违规行为进行行政处罚等；也可以经调查后作出电信业务经营者是否存在违规行为的认定，并针对违规行为采取责令改正，甚至行政处罚等措施。
二是在适用范围上，用户申诉的电信服务质量问题具体情形尚不明确。电信服务质量问题是电信用户申诉的主要事由，既存在电信用户与电信业务经营者间的民事争议，也存在电信业务经营者提供的电信服务是否符合《电信服务规范》《电信服务质量监督管理办法》等规定情形。前者适用申诉并无争议，但后者显然不是申诉事项。《电信条例》第三十九条简单规定电信业务经营者提供的电信服务达不到国家标准或者企业标准的适用申诉，《办法》第二条规定电信申诉适用于处理用户在接受电信服务的过程中与电信业务经营者发生的争议。上述规定没有明确适用电信申诉的电信服务质量问题的具体情形，在实践中容易造成全部按照申诉处理或者全部按照其他履职程序处理的一刀切情况，既不利于矛盾纠纷解决，也会对电信管理机构带来履职风险。另外，《电信条例》第三十九条规定电信业务经营者对电信用户投诉不处理的，也适用申诉。然而，申诉实行的是调解制度，解决的是民事纠纷，投诉不处理显然不是电信用户与电信业务经营者间的民事纠纷，更多的是违反电信行政规范的行为，不应属于申诉范围。
三是在申诉调解上，调解程序的规范化和法律化需进一步加强。电信用户申诉受理机构处理纠纷的主要方式是调解，因此，调解程序的规范化和正当性应当是申诉制度的核心。《电信条例》第三十九条原则性规定电信用户在特定情形下有权向有关部门申诉，申诉机关应在30日内作出答复。《办法》设专章规定调解，但相关规定较为简单且前后矛盾。例如，第十八条规定了调解的情形，包括申诉人和被申诉人未能和解的调解以及申诉人、被申诉人同意调解，二者是“或”的关系。但第十七条第三款规定，申诉人和被申诉人未能和解的，申诉受理机构在双方同意的基础上适用调解，二者是“并”的关系。另外，现行规定并未对调解的具体程序、电信用户申诉受理机构在调解过程中发挥的作用以及终止调解的具体情形等进行明确。上述规定的缺失使得调解较于简单、流于形式，易引起电信用户不满。
四是在申诉实践上，电信用户提出的申诉诉求不仅限于解决民事争议，大多包含要求电信管理机构对电信业务经营者进行行政处罚。根据《办法》，电信用户申诉处理机构受电信管理机构委托对电信用户与电信业务经营者间的电信服务纠纷进行调解处理，并不具有行政处罚职能。且《办法》也未规定申诉受理机构对违规行为需要移送电信管理部门进行处理。因此，申诉受理机构作出申诉答复，未对行政处罚诉求作出移送或者其他处理。但是，电信用户认为电信申诉受理机构是受电信管理机构委托处理申诉事项，其法律后果由电信管理机构承担，申诉受理机构未对电信用户诉求作出处理，属于电信管理机构未履行法定职责。
五是在处理结果上，除和解以及调解达成协议外，调解不成的即视为办结，不利于争议解决。电信用户申诉受理机构进行调解依赖于查明的事实和相关的法律规定，申诉受理机构在调解过程中所起的作用，就是利用行政权力高效快速地解决争议，保障电信用户和电信业务经营者双方的权益。经调解，能够达成调解协议的，是最好的结果。但是若无法达成调解协议，申诉受理机构依然作出申诉办结的决定，不利于矛盾解决，且容易引起矛盾升级。
其他部门服务类投诉处理机制
邮政部门
在邮政领域，根据《邮政法》第六十五条以及《邮政业用户申诉处理办法》第二条、第四条、第二十五条规定，用户针对邮政服务质量问题，有权提起申诉，申诉实行调解制度，对服务质量问题突出的企业，邮政管理部门可以进行约谈。根据邮政领域相关规定，邮政申诉仅适用于服务质量纠纷，基本程序是用户向邮政管理部门提起申诉，邮政管理部门将申诉事项转给当事企业，当事企业处理申诉事项并向邮政管理部门报送处理情况，邮政管理部门联系用户核实，用户无异议的，告知双方和解并作出申诉答复；用户有异议的，说明理由和依据后，邮政管理部门进行调解并作出申诉答复。与电信申诉相同的是，针对服务质量问题，适用申诉调解制度；不同的是，邮政法律规范明确了服务质量问题的具体情形，用户与当事企业进行和解是调解的前置程序，以及对服务质量问题未规定行政处罚等强制监管措施。
市场监督管理部门
在市场监管领域，《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》区分了投诉和举报及市场监督管理部门的不同处理方式。其中，投诉是针对消费者与经营者间的消费者权益争议，市场监督管理部门经投诉人和被投诉人同意，采用调解的方式处理投诉。电信用户是电信领域的消费者，电信用户申诉与消费者投诉性质相同。与电信用户申诉制度相比，《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》细化了调解方式、调解回避、终止调解的情形，同时规定市场监督管理部门在调解中发现涉嫌违规线索的，应在规定时限内核查，并按照市场监督管理行政处罚有关规定予以处理，明确了对消费者权益争议的调解不免除经营者依法应当承担的其他法律责任。
国外电信申诉制度情况
在美国，若运营公司作出违规行为或者不履行法定义务，对用户造成损害的，应当承担赔偿损失责任。受到损害的用户可以向FCC申告，也可以向法庭提出赔偿诉讼。用户向FCC申告，应提交申诉状，FCC将申诉情况说明转交受控公司，并规定一个合理期限，要求该公司在此期间作出赔偿或者书面答复。若受控公司在规定时间内对其造成的损失进行了赔偿，则免除它的责任。否则，FCC应以适当的方式进行调查。FCC判定申诉方依法有权得到损害赔偿的，应发出命令，规定运营公司在指定的日期前，以规定的金额向申诉人赔款。据此，美国申诉适用于用户与运营公司的民事赔偿问题，主要目的是让运营公司对其造成损害的用户给予赔偿。与我国电信申诉制度相比，美国申诉不采用调解方式，而是在运营公司未给予赔偿的情况下进行调查，并以行政命令的方式要求运营公司进行赔偿。
在韩国，广播通信委员会成立通信纠纷调停委员会（以下简称纠纷调停委员会）解决电信业务经营企业与使用人之间的纠纷，纠纷调停委员会的委员组成和回避制度都有专门规定，纠纷调停具有法定程序，纠纷调停委员会在完成纠纷调停之后制作调停案并通报双方当事人。双方当事人认同后，纠纷调停委员会将制作调停书，调停书具有强制执行力。当事人不认同的，调停终结，纠纷调停委员会向双方当事人通报调停终结的事实和理由。与我国电信用户申诉制度相比，韩国的通信纠纷调停制度明确了适用通信纠纷调停的具体情形，对纠纷调停委员会的组成、调停回避以及调停程序都作出了详细规定。并且，韩国纠纷调停委员会作出的调停书具有强制执行力，当事人必须遵守。
完善建议
信息通信与人民群众的生产生活密切相关，电信业务经营者在提供电信服务过程中不可避免地会与电信用户产生纠纷。通过申诉调解，能极大促进电信用户与电信业务经营者之间的矛盾化解，有效推进问题解决。电信管理机构根据申诉处理情况，对电信业务经营者进行监督、指导，也有利于维护健康的电信市场秩序。为了更好发挥电信申诉作用，维护电信用户的合法权益，结合其他部门以及国外有益经验，笔者提出以下建议。
明确突出电信申诉的定位
电信申诉应当定位于解决电信用户与电信业务经营者间的民事争议，是电信用户向电信管理机构主张其民事权益的行为。电信用户认为电信业务经营者违规提供电信服务，要求电信管理机构对其进行调查并作出行政处罚的，不属于电信申诉范围。《电信条例》《办法》未明确电信申诉的定位，实践中，部分电信用户尤其是专业户，为实现经济利益，利用电信管理机构给企业施压，在主张民事权益的同时要求对电信业务经营者进行处罚。法律不应成为谋利者的工具，建议在《电信法》立法或者对《办法》进行修订中，明确突出电信申诉的定位。
细化电信申诉的具体适用情形
现有规定对电信服务问题规定了两种制度，一是按照申诉程序处理，二是依照《电信服务规范》《电信质量监督管理办法》等实体法对电信服务行为进行调查处理，但二者在电信服务问题上没有明显的区分界限。办法建议进一步明确适用电信申诉的具体情形，将其与电信管理机构依照实体法对电信业务经营者进行调查处理区分开来，方便电信用户自主选择电信申诉还是其他程序维护自身合法权益。另外，在《电信法》立法中，对电信业务经营者不处理投诉的行为，不应再规定适用申诉处理。
完善申诉调解制度
申诉调解是电信申诉制度的核心，也是电信申诉制度价值的体现。电信申诉属于电信领域的行政调解，《办法》规定的调解制度较为原则，调解适用情形规定较为简单，建议工信部修订《办法》，从调解的适用、回避制度、终止调解的情形、调解答复、调解后的处理等作出全面规定，充分发挥调解作用。
全面规定电信业务经营者应当承担的法律责任
电信业务经营者提供的电信服务，除影响电信用户民事权益，需要承担民事赔偿责任外，违反法律规定的，还需要承担行政法律责任，涉及犯罪的，需要承担刑事责任。《办法》仅规定了申诉受理机构调查权以及调解权，对调查过程中发现违规行为的处理，并无强制性规定。建议可以参考市场监督管理部门规定，电信用户申诉受理机构收到电信服务申诉的，一方面对用户反映民事争议事项进行调解，另一方面发现违规行为的，应当转电信管理机构调查核实，依照相应行政处罚程序处理。
引进行政裁决制度
行政裁决是指行政机关根据当事人申请，依据法律法规授权，居中对行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁处的行为，一般起到化解民事纠纷的“分流阀”作用。相比民事诉讼，行政裁决制度更能利用行政机关的专业优势，实质性化解与行政管理活动密切相关的民事纠纷。在电信申诉中，申诉受理机构对申诉事项实行调解，调解成功的，当事双方矛盾化解；调解不成的，电信用户若想继续主张民事权益，只能寻求民事诉讼等其他途径。电信申诉受理机构受委托处理电信用户申诉，对申诉事项进行了全面的调查，且熟悉《电信条例》《电信服务规范》等法规，能够在事实和法律比较清楚的情况下作出公正裁决。建议可借鉴美国、韩国有益经验，在我国申诉调解制度中，对调解不成的，引进行政裁决制度，行政裁决结果具有强制执行力，实质性化解用户与电信业务经营者间的纠纷。
